Das OZG hat seine Ziele verfehlt

2017 wurde das OZG OnlineZugangsGesetz verabschiedet (https://www.onlinezugangsgesetz.de/Webs/OZG/DE/startseite/startseite-node.html). Fünf Jahre später, zum Jahresende 2022, sollte eigentlich alles umgesetzt sein.

Nun ist ein Bericht zum „OZG-Erfahrungsaustausch 2022: Weiterhin „unterwegs““ erschienen. Und am 14.10.2022 kam der „eGovernment MONITOR 2022“ der D21-Initiative heraus, der der OZG-Umsetzung schlechte Schulnoten erteilt: https://initiatived21.de/egovmon22/. Die Digitalisierung schreitet beim E-Government immer noch zu zögerlich voran.

In der Studie https://initiatived21.de/app/uploads/2022/10/egovernment_monitor_2022.pdf  gibt es wieder zahlreiche schöne Grafiken, die aber über den bestehenden Rückstand nicht hinwegtäuschen.

Wesentliche Ergebnisse sind: 

• Nutzung
  Fortschritte bei der Verwaltungsdigitalisierung bleiben aus Sicht der Bevölkerung weiter aus.
• Digitale Nutzungslücke
  Die Lücke zwischen dem Bedarf an einer konkreten Verwaltungsdienstleistung und deren Online-Nutzung ist groß – besonders in Deutschland.
• Bundesländervergleich
  Die Unterschiede zwischen den Bundesländern bei der Nutzung digitaler Verwaltungsdienstleistungen sind größer geworden.
• Stagnation bei der eID 
  Jede*r Zehnte in Deutschland nutzt die Möglichkeit zur digitalen Identifikation. Damit bleibt Deutschland weiterhin weit hinter Österreich und der Schweiz zurück.
• Vertrauen in den Staat
  Die zunehmend als hinderlich empfundenen Nutzungserfahrungen spiegeln sich auch in der Einschätzung der Leistungsfähigkeit des Staates durch die Bevölkerung wider.

Besonders um Themen wie die Digitale Identifikationsnummer eID und die elektronische Akten- und Vorgangsbearbeitung in den verwaltungsinternen Prozessen ist es sehr schade. „Deutsche Amtsstuben sind noch im Analog-Zeitalter verhaftet“.

In einer Grafik sind die wesentlichen, zentralen Ergebnisse der Befragung zusammengefasst (die Grafiken sind praktischerweise auf Flickr direkt herunterladbar https://www.flickr.com/photos/initiatived21/albums/72177720302659013):

Im Vergleich zum Vorjahr hat sich einiges bewegt, dennoch nicht ausreichend. Dies zeigt auch das Fazit der Herausgeber:

<Zitat> Fazit der Herausgeber*innen

Das Onlinezugangsgesetz hat vieles ins Rollen gebracht, aber in der Bevölkerung bisher wenig bewirkt. „Erfolg ist das Eintreten einer beabsichtigten, erstrebten Wirkung“.

Die Modernisierung des Staates ist eines der wichtigsten Vorhaben der Bundesregierung – sowohl in der neuen Digitalstrategie als auch im Koalitionsvertrag findet sich dieses Ziel an prominenter Stelle. Die angestrebte Wirkung dahinter wird klar benannt: „Ein Staat, der […] mit einer unkomplizierten, schnellen und digitalen Verwaltung das Leben der Menschen einfacher macht.“ (Koalitionsvertrag 2021-2025, Seite 8).

Dieser moderne Staat lässt aus Sicht der Bürgerinnen weiter auf sich warten. Dabei ist in den letzten Jahren viel passiert. Die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) sowie weitere Initiativen auf Bundes- und Landesebene haben zu einem Anstieg der online zur Verfügung stehenden Leistungen geführt. Auch wenn das ursprüngliche Ziel von 575 flächendeckend online bereitgestellten OZG-Leistungsbündeln bis Ende 2022 wohl nicht erreicht werden wird, ist dennoch klar, dass das OZG auf der Bereitstellungsebene einiges ins Rollen gebracht hat. So gibt es laut OZG-Dashboard mittlerweile 49 OZG-Verwaltungsleistungen (Stand: August 2022), die vollständig digital abgewickelt werden können – inklusive aller Nachweise und Bescheide (Reifegrad 3).

Was beim reinen Zählen der bereitgestellten Leistungen aus dem Blick fällt: Die Schaffung eines Online-Angebots ist nur eine notwendige, aber noch keine hinreichende Bedingung für ein nutzerinnenzentriertes und flächendeckend genutztes E-Government. Wer Online-Leistungen schon einmal genutzt hat, würde dies zwar häufig erneut tun – die Wiedernutzungsbereitschaft der Online-Leistungen liegt bei über 90 Prozent –, doch der Anteil der E-Government-Nutzerinnen stagniert weiterhin auf einem ähnlichen Niveau wie in den vergangenen zwei Jahren. Dies liegt auch daran, dass viele Leistungen, wie die Beantragung von Urkunden oder das Ummelden des Wohnsitzes, keine regelmäßig wiederkehrenden Leistungen sind. Auch haben viele der abgefragten Nutzungshürden sogar zugenommen, etwa die zu komplizierten Vorgänge oder eine fehlende medienbruchfreie Abwicklung. Die beabsichtigte Wirkung einer digitalen Verwaltung, die nicht nur schneller, sondern zugleich auch unkompliziert ist und damit das Leben der Menschen einfacher macht, wird bisher nicht erzielt.

Der Staat kann die beabsichtigte Wirkung seiner Online-Dienste durch mehr Bekanntheit, stärkere Nutzung und höhere Zufriedenheit erreichen.

Der eGovernment MONITOR befasst sich intensiv mit der Perspektive der Nutzenden und untersucht, inwiefern die Bemühungen bei der Verwaltungsdigitalisierung die Bürgerinnen auch erreichen. Die in diesem Jahr erhobenen Kennzahlen auf Ebene einzelner Verwaltungsleistungen ermöglichen es der Verwaltung, den eigenen Erfolg zu messen.

Ausgehend vom Bedarf an einzelnen Verwaltungsleistungen in der Bevölkerung erfasst der eGovernment MONITOR die Inanspruchnahme dieser Leistungen und untersucht, ob ein analoger oder ein – zumindest teilweiser – OnlineZugang gewählt wurde. Eine der am häufigsten online genutzten Verwaltungsleistungen
ist die Terminvereinbarung mit einer Behörde. Dies zeigt die immer noch große Abhängigkeit der Bevölkerung von analogen Vorgängen bei der Erledigung ihrer Verwaltungsbedarfe, weil sehr oft ein Präsenztermin auf dem Amt angestrebt wird, der in der Regel auf eine Online-Terminvereinbarung folgt: Viele Leistungen werden daraufhin letztlich offline abgewickelt.

Das hohe ungenutzte Online-Potenzial von Verwaltungsleistungen nennen wir „digitale Nutzungslücke“. Diese Kennzahl beschreibt die Lücke zwischen dem Anteil der Menschen mit Bedarf an einer Leistung (das Online-Potenzial) und dem Anteil, der diese Leistung auch bereits online in Anspruch nimmt. Bei der Terminvereinbarung ist die digitale Nutzungslücke mit 30 Prozent vergleichsweise klein. Die meisten der betrachteten Behördenleistungen werden bei Bedarf jedoch von weniger als der Hälfte der Menschen
online genutzt. Für die Beantragung wichtiger staatlicher Unterstützungen, etwa Ausbildungsförderung, Kindergeld oder Arbeitslosengeld, liegt die digitale Nutzungslücke bei 66 Prozent und mehr. Das heißt, zwei von drei Bürgerinnen beantragen diese Gelder noch nicht über den Online-Zugang. Damit verfehlt der Staat bisher das Ziel, dass die Bürgerinnen die bestehenden Angebote der digitalen Verwaltung und damit den Online-Zugang auch nutzen.

Die Ergebnisse zeigen, dass der bisher ausbleibende Erfolg schon bei der fehlenden Bekanntheit vieler Online-Leistungen beginnt. Dass man Urkunden, Kindergeld oder Arbeitslosengeld auch online beantragen kann, wissen beispielsweise beinahe die Hälfte der Bürgerinnen mit entsprechenden Bedarfen nicht und sie wählen stattdessen den Offline-Zugang. Hier wird schon sehr früh im von uns untersuchten Zyklus digitaler Verwaltung eine relativ einfache Chance für mehr Online-Nutzung verpasst: Ein verstärktes zielgruppenorientiertes Bewerben der vorhandenen Möglichkeiten. Eine weitere erfolgsrelevante Kennzahl beschreibt die Nutzung des bestehenden Angebotes. Beispielsweise entscheidet sich jeder fünfte Bürger*in mit Bedarf an einer der untersuchten Leistungen für den Offline-Zugang, obwohl der Online-Zugang bekannt ist.

Wie es um die Nutzerinnenfreundlichkeit und die damit verbundene Zufriedenheit mit den genutzten Angeboten bestellt ist oder welche Hürden und individuellen Einstellungen die Bürgerinnen bisher davon abhalten, ein bestehendes und bekanntes Angebot zu nutzen, unterscheidet sich dabei von Leistung zu Leistung. So wird die Einkommensteuererklärung bereits von einem Großteil der Bürgerinnen online vorgenommen, trotzdem entscheidet sich jeder Sechste bewusst gegen die Online-Nutzung, weil
insbesondere die Zufriedenheit mit der Bedienbarkeit vergleichsweise verhalten ausfällt (die
Erhebung fand vor der Grundsteuerneuberechnung statt, welche die Zufriedenheitswerte
vermutlich weiter reduziert hätte). Bei der Wohnsitz-Ummeldung hingegen lässt sich die
geringe Online-Nutzung vor allem auf die fehlende Bekanntheit und die besonders geringe Zufriedenheit mit der medienbruchfreien Abwicklung zurückführen

Digitale Identitäten mit unterschiedlicher Hebelwirkung in den D-A-CH-Ländern.

„Sichere und nutzerfreundliche digitale Identitäten (…) sind Voraussetzung für digitale Dienste der öffentlichen Verwaltung auf allen staatlichen Ebenen, Bildung und Ausbildung sowie digitale Angebote in Wirtschaft und Gesellschaft.“ (Digitalstrategie der Bundesregierung)

Digitale Identitäten sind eine der wichtigsten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Verwaltungsdigitalisierung. Wer eine Online-Leistung wahrnimmt, beispielsweise eine BAföG-Antragstellung, kann diese nicht ohne digitale Identität medienbruchfrei digital abschließen und muss
stattdessen den Antrag doch ausdrucken, unterschreiben und per Post schicken. Mit 10 Prozent Nutzung kann die eID in Deutschland diese wichtige Hebelwirkung jedoch noch nicht entfalten. Anders sieht es in
Österreich und in der Schweiz aus, wo bereits 64 bzw. 63 Prozent eine digitale staatliche Identität nutzen.
Die angestrebte Weiterentwicklung der eID zur mobilen Nutzung auf dem Smartphone geht nach Erkenntnissen unserer Studie in die richtige Richtung: Das Smartphone stellt einen gern genutzten Zugangsweg zur eID dar. In diesem Jahr steigt die NFC-Nutzung erneut an. Weiteres Potenzial liegt in der kartenunabhängigen Nutzung der digitalen Identität über das Smartphone – immerhin vier von zehn Bürgerinnen haben Interesse daran, sich zukünftig nur noch mit dem Smartphone auszuweisen. Der Wunsch nach einem leistungsstarken digitalen Staat ist groß – aber auch die Frustration angesichts der Stagnation auf dem Weg dorthin. Generell zeigt der eGovernment MONITOR eines ganz deutlich: Das Potenzial für E-Government ist groß in der deutschen Bevölkerung, vor allem in den nachwachsenden Generationen. So nutzen jüngere Menschen in Deutschland fast alle Online-Verwaltungsdienste überdurchschnittlich häufig, das gilt auch für die eID. Auch die mobile Nutzung von E-Government findet vor allem bei den Jüngeren statt. Die jüngeren Generationen stehen als Abnehmerinnen von Online-Diensten längst bereit.

Wir empfehlen, bei der Zielsetzung nicht mehr allein auf die Bereitstellung digitaler Verwaltungsangebote zu fokussieren, sondern deren Akzeptanz in der Fläche zu gewährleisten. Dafür braucht es medienbruchfreie und einfach zu nutzende Prozesse, die möglichst wenig Aufwand bei den Bürgerinnen erzeugen – auch im Interesse des Staates selbst. Denn das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit des Staates steht auf wackligen Beinen: Schon jetzt traut nur jeder Vierte in Deutschland dem Staat zu, dass in drei Jahren alle Behördengänge online angeboten werden können – und dies, obwohl mit dem OZG dieses
Ziel bereits 2022 erreicht werden sollte. In den Augen der Bürgerinnen ist es noch ein weiter Weg hin zu einer unkomplizierten, schnellen und digital gestützten Verwaltung, die ihr Leben leichter macht. Wie kann es nach Ablauf der OZG-Frist weitergehen? Die detaillierte Betrachtung der Nutzerinnenperspektive führt uns zu der Erkenntnis, dass in einem Gesetzesvorhaben zu einem OZG 2.0 die explizite Aufnahme von
leistungsrelevanten Indikatoren zur Erfolgsmessung für Behörden und für die Beschäftigten in den Ämtern vorgesehen werden sollte. Dies stellt eine hilfreiche Grundlage für die Festlegung wirkungsorientierter Ziele in der Verwaltung dar.

Die regelmäßige und strukturierte Erfassung bedarfsorientierter Kennzahlen auf der Ebene einzelner Leistungen kann dadurch zum Kompass für eine wirkungsorientierte Verwaltungsdigitalisierung werden. Dabei hilft den Entscheider*innen künftig die Antwort auf zwei Kernfragen:
Wann ist mein Vorhaben erfolgreich?
Mit welchen Indikatoren können wir messen, ob wir unserer beabsichtigten Wirkung näherkommen?
Von der Bekanntheit über die digitale Nutzungslücke bis hin zur Zufriedenheit liefert der eGovernment MONITOR bei der Beantwortung dieser Fragen viel Inspiration.

Lena-Sophie Müller und Dr. Andreas Hein; Initiative D21 und Technische Universität München
</Zitat>

Also werden schon einmal 3 Jahre weitere Zeit veranschlagt, bis das Konzept flächendeckend läuft. IT-Profis war es schon von Anfang an klar, dass dies bis Ende 2022 auf Grund der Komplexität und föderaler Entscheidungswege nicht funktionieren konnte. Und auch 2025 ist angesichts Tempo und Beharrungsvermögen ein immer noch ehrgeiziges Ziel.